扩大群众参与反腐败斗争途径的对策建议

扩大群众参与反腐败斗争途径应从有效参与和有序参与两方面入手。有效参与,主要是注重对参与者，也包括对组织者的“权”与“责”的赋予和限定，达到群众参与的规范性和有效性。有序参与,则主要是注重对参与者的“利”与“度”的保障和引导，调动群众参与的积极性，保障群众参与的安全性，形成群众参与的组织性。

赋予和落实实际权利，促进群众有效参与

从近几年反腐败工作的实践来看,只有在宪法规定范围内赋予和落实群众更加具体而实际的权利，才能保证群众参与的有效性，充分发挥人民群众在反腐败斗争中的作用和威力。这是组织群众参与反腐败的关键所在。依据杭州市群众参与反腐败的实际情况，赋予和落实群众参与反腐败的四项权利方面主要有以下几点体现。

1.赋予和落实群众知情权方面

现代民主政治必然要求政务公开，把权力放在阳光之下，置于群众监督之中，使人们了解权力运行的规定，看清权力运行的程序和结果。人民群众也只有有了知情权，才能有选择权和监督权。没有知情权，所谓扩大群众参与反腐败无从谈起。这是群众参与的一个前提条件。

当前，应以政务（事务）公开为手段，大力推进“阳光工程”制度建设。目前在杭州市普遍推行的以政务公开、厂务公开、村务公开为主要内容的各种“阳光工程”,为群众参与反腐败开辟了一条大有作为的通道,在加强基层民主政治建设，推进源头治腐方面发挥了积极的效用。但因为尚缺乏具体化和操作性强的实施办法，在实际工作中还存在“重形式、轻效果”等问题，亟需采取切实有效的措施，推进“三公开”工作朝着规范化、程序化的方向向纵深拓展。

一是要通过立法或制度规范，维护群众的知情权。明确群众享有知情权的内容、范围和途径；明确党政机关和与群众切身利益密切相关的事业单位必须依法公开的政务（事务）事项及应达到的公开程度；规定党政机关和有关单位如不能依法公开或搞虚假公开，所应承担的纪律责任。

二是对公开中发现的违规行为，要进行批评，及时提出改进的建议和意见，对发现的违纪问题应积极进行查处，保证公开的严肃性。

三是要根据公开中经常出现的问题，进行分析，提出解决方案，落实改进措施，真正做到真公开、常公开、全公开。四是要不断拓展公开的途径。当前，以城市社区为单位的新型基层自治组织已基本建立健全。政务（事务）公开工作，应主动适应这一新的变化，利用好这一群众最直接、最方便的阵地，实施政务（事务）公开进社区。

2.赋予和落实群众反映权方面

近几年也有较多提法称之为参与权。因“参与权”概念较广，且从现实途径来看，人民群众大多是通过向专门机关信访举报投诉的渠道来参与反腐败斗争，所以姑且称之为反映权。反腐败斗争实践表明，扩大和畅通群众信访举报投诉渠道，有利于提高接受群众最直接、最广泛监督的有效性，有利于化解基层矛盾、维护社会稳定，有利于反腐败斗争特别是查案工作中改善发现难和成案率低的状况。因此，架起一座党和政府与人民群众联系通畅、反应敏捷的沟通桥，真正赋予和落实群众的反映权，是提高群众参与反腐败有效性的主要通道。

一是要完善举报制度。要按照权责统一的原则，着力完善举报和受理举报的程序，明确举报者和受理机关应履行的职责和义务，切实做好举报内容的办理和反馈工作。受理机关在绝对为举报人保密的前提下，对属于受理范围的举报承诺在规定时期内作出答复，保证件件有结果；对需转交其它部门办理的举报，向举报人出具相关证明，由举报人到相关部门反映。健全完善直查快办制度和承办单位责任制，鼓励举报者署实名举报，对举报内容的真实性负责。

二是要创新举报载体。打造党政机关与人民群众的对话交流平台。要高度重视基层信访工作，把信访网络进一步延伸到社区和村民组织，建立并推广基层信访接待室制度，实现信访网络的全方位覆盖。利用互联网的优势，开展网上举报，并实现举报人和受理机关网上的互通，举报人可随时了解受理机关的办理进度或结果，受理机关可随时向举报人了解相关情况。健全完善领导接待群众信访日制度，强化各级领导干部的信访工作意识。变上访为下访，推广干部定期下访制度，及时了解群众的呼声和意见建议。

三是建议整合热线电话。在市委、市政府的高度重视和正确领导下，杭州市推出的“12345”市长公开电话、“96666”党政机关服务态度和效能投诉电话，在直接倾听群众呼声，采纳群众意见，强化群众监督等方面取得了显著的效果，受到了群众的普遍欢迎和赞誉。但在实践中，也经常发生群众感到具体职能不清，一个问题多头反映，以及受理部门在一些具体问题的处理中感到职能交叉的现象。建议建立统一的群众举报投诉受理工作系统，整合受理职能，精简工作机构，方便群众参与，并严格规范受理和处理的程序、纪律。四是要加强信访信息综合分析利用。建立廉政预情机制，形成工作网络，整合利用各受理机构的各类信访信息，在基层乡镇（街道）、村（社区）和企业建立预情信息直报点，在社会上聘请廉政预情观察员，广泛收集了解群众对党风廉政建设和反腐败的反映、意见等第一手资料，加强综合分析，为科学决策提供参考依据。

3.赋予和落实群众决策权方面

人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，是一切为了人民、一切依靠人民的根本原则和党的群众路线在社会主义政治文明建设中的具体体现，是反腐败作为上层建筑政治行为的必然要求。民主作为腐败的天敌，只要在决策中真正体现和落实民主，就必然能有效地防止腐败。因此，落实群众的民主决策权，是提高群众参与反腐败有效性的重要一环。

一是要健全重要工作民主决策机制。各级领导干部要从自身做起，重要决策事项、重要干部任免、重大工程项目建设和大宗资金开支等，都要经集体讨论决定，并采取各种便捷方式及时向党内外群众公开，主动接受群众监督。要健全和推广决策公示和听证制度，严格组织者的操作程序和纪律，扩大群众对涉及公共利益的政策制定的监督和对干部选配任用工作的监督，特别是在考察干部时要重视群众意见，党委组织部门除落实必要的公示制度外，要定期面向群众，在较大范围内对领导干部进行定量测评，力求从多个层次、多个角度听取群众意见，在动态中了解干部，兑现群众的选择权。在农村要推行重大事项村民公决和质询制度，把决策权真正交给群众。

二是要建立健全反腐败民主决策机制。建立深入调研的工作制度，直接面向群众听取意见建议，对群众意见大、反映强烈的问题，要列入反腐败三项工作格局的重要内容，进行重点整治、检查和落实。建立反腐败重大决策事前征求群众意见制度，特别是反腐败纪律条规的制定和完善，要在党内外广泛征求意见，努力扩大讨论修改的范围，充分吸收群众好的意见和建议。坚持党风廉政建设民意问卷调查制度，每年对反腐倡廉工作的群众满意度进行测评，广泛收集群众对反腐倡廉工作的意见。建立党风廉政建设专家咨询委员会，主动争取专家学者的智力支持，借助专家学者的专业优势，及时分析、把握腐败现象的表现形式、发生原因和蔓延规律，提高反腐败决策的科学性、前瞻性和主动性。

4.赋予和落实群众监督权方面

党和国家公职人员行使人民赋予的权力，天经地义地要不折不扣为人民群众谋利益、时时刻刻接受人民群众的监督。反腐败斗争本身也就是人民群众为维护自身利益与各种腐败分子的殊死斗争。当前，民主监督机制还不健全，人民群众的民主监督作用没有得到充分发挥，这是造成公共权力被滥用的重要原因。在反腐败斗争中，必须切实加强民主监督机制建设，真正赋予和落实人民群众的监督权。

一是要确立民主监督的权威性。保证人民群众能及时通过有效途径处罚、撤换甚至罢免那些贪赃枉法、徇私舞弊和无法胜任本职工作的公务人员。从杭州市来看，市委、市政府推出的万人评议“满意单位不满意单位”活动、“12345”市长公开电话、“96666”党政机关服务态度和效能投诉电话，以及纪检监察机关开展的民主评议行风等各个载体，已经成为了人民群众直接参与反腐倡廉和机关作风建设的重要窗口，成为了杭州市根治机关作风顽症、加强党风政风建设的“猛药”和“撒手锏”。这些抓手之所以取得成功，关键在于市委市政府高度重视民主政治建设，坚持执政为民、以民为先理念，落实“四问四权”，把监督评判权真正交给人民，并把人民群众的评判结果与党政机关及其工作人员的业绩评定、升迁奖惩、报酬待遇切实挂起钩来，使各级党政机关及其工作人员真切地感受到了群众监督的威力。这些成功经验的取得，为我们加强民主监督探索了有效途径，指引了前进方向，需要我们在今后的工作中不断加以总结、完善和提高。

二是要充分发挥人大、政协等机关团体的民主监督作用。要完善反腐倡廉工作情况通报制度，建立定期走访人大代表、政协委员的制度，更加重视并切实落实人大代表、政协委员通过议案、建议、提案等方式反映出来的有关反腐败的意见、建议，不断改进和加强反腐倡廉工作。要加强以人大代表、政协委员为主体的各类党风监督员、行政监察员、行风评议员队伍建设，健全完善各种监督评议的办法，加大民主监督力度，提高民主监督水平。要充分发挥工会、共青团、妇联及其他群众团体在党同人民群众联系中的桥梁、纽带作用，及时充分地反映群众的呼声和建议，提高监督党和政府的有效性。

三是要以贯彻落实《党内监督条例（试行）》为契机，大力加强监督制度建设。通过加强立法和制度建设，规范群众监督的职能、形式、程序和手段，硬化群众监督的权利，把法律赋予人民的监督权利进一步具体化，逐步形成一个监督的法治秩序，充分发挥民主监督的威力。

四是要加强舆论监督。舆论监督是社会监督体系的重要组成部分，也是现代社会权力制衡和反腐败斗争的重要手段，它主要是以大众传播媒介为载体,以反映群众呼声、提供舆论信息为手段,对社会政治活动、权力机关及人员的行为实施监督。杭州市在加强舆论监督方面进行了一些有益探索,如在报纸、电台、电视台等一些新闻媒体中开办 “民情热线”、“十分关注”等直接听取群众意见、反映民情民意、监督党和政府的专栏，纪检监察机关自身或与新闻媒体合作也开办了《清风窗》刊物、《廉政经纬》等电视栏目，这些舆论阵地在加强党风廉政建设和反腐败斗争中取得了一定的效果。但从总体上说，新闻舆论监督在反腐倡廉中的作用还远未得到真正的发挥。其主要原因在于新闻媒体受到的行政干预还较多，新闻舆论参与监督自身还不规范。但人民群众对于加强舆论监督的呼声非常强烈，强烈要求新闻媒体在反腐败斗争中承担其应有的责任。因此必须通过改革，尽快扭转这种局面。

坚持正确引导，促进群众有序参与

坚持党的领导，正确引导和调动群众参与反腐败的积极性，解除群众参与反腐败的后顾之忧，群众参与反腐败才能快步走上健康发展的轨道。这是组织群众参与反腐败必须夯实的基础性工作。如若不然，必然走向无序，重蹈历史的覆辙。在组织群众有序参与反腐败斗争中应切实做到三个到位：

1. 引导到位

群众支持和参与机制的形成至少需要这样一个前提条件，即培植广大群众个体强烈的反腐意识。虽然这些年群众参与反腐败的热情高涨，但不容回避的是，由于受到经济发展、历史背景和受教育程度等各方面原因的影响，当前社会上还有相当一部分人的反腐防腐意识令人担忧。要真正发挥社会公众在防治腐败工作中的支柱作用，要改变一些群众的冷漠和忍让态度，必须在构建反腐败群众参与机制时，就需要将宣传教育工作的重心由“提高群众的守法意识”转向“提高群众的权利意识”。同时需要指出的是，提高公民个体的参与意识只是形成“市民社会”的前提，但并不等于已构建了“市民社会”，还必须有某种“物质”将分散的市民个体凝聚起来。这种“物质”就是专司党风廉政建设和反腐败组织协调职能的纪检监察机关。

在这方面，香港的经验可资借鉴。香港廉政公署不仅设有一个专门引导公众认识贪污的危害、策动公众支持反贪工作、培养公民责任感的社区关系处，还有社会关系市民咨询委员会等咨询组织，成员来自各行各业，其主要职能是连接社会公众，监督廉政公署，建议廉政专员应关注的事项和应采取的措施。

目前，杭州市纪检监察机关推进清廉建设、提供群众参与反腐败工作平台等方面已经迈出了较大步子，推行的廉政公益广告和廉政教育进社区、进校园、进家庭、进工地等措施，以及建立党员代表、人大代表、政协委员、群众代表参加的党风巡视员、行风评议员、专家咨询委员等“五员”制度，参加监督、咨询工作，收到了良好的社会反响，取得了积极效果。必须更加突出以强化群众的权利意识为目的，通过深化现有的各项有效措施，特别是通过大力推进“清廉杭州”建设，开展全社会的反腐倡廉宣传教育，加大对群众参与反腐败的好做法和典型事迹的宣传力度，以及不接受群众监督问题的揭露曝光力度，使群众切实增强政策法律意识和监督意识，营造全社会参与反腐败斗争的良好氛围。

2. 保障到位

如果没有建立一套有效机制，来保证社会公众对腐败问题和现象能够真诚地举报投诉，群众举报投诉后的结果往往会危及自身，那么，群众必然是“敢怒而不敢言”，群众监督也不会有力度可言。因此，为确保群众监督的功效，必须以权利救济为目的，加大权利保障力度，着力构建群众参与反腐败的权利保障机制。首先，从国家的角度讲，需要强化法律的“硬”保障机制。

当前，应抓紧制定法律法规,将《宪法》赋予的公民的批评权、控告权、申诉权、检举权,用具体的法律固定下来；用法律规范确立群众举报、监督和参与反腐败的法律地位，明确公共权力的边界、执行主体、管辖、程序等，鼓励群众对消极腐败现象进行坚决斗争；要规定惩处打击报复、侵权行为的惩戒措施,加大对侵权行为的打击力度，用法律保护群众参与反腐败的积极性和人身权利，营造起鼓励群众积极举报、参与反腐败的良好社会环境。其次，需要强化政策的“软”保障机制。对一时不能用法律规范保障的群众反腐败权利，可采用政策措施保障的方式来加以弥补，以扩大权利保障的覆盖面。

围绕建立健全激励机制和保护机制，加大查处侵权这个重点，可以采用以下一些政策性保障措施：

一是要建立群众精神激励与物质奖励相结合的机制。传统做法与新手段并用，建立参与反腐败的表彰奖励制度和奖励基金，特别是进一步公开和强化经济奖励制度，实践证明，经济奖励能够大大激发群众参与反腐败的积极性。

二是强化权利救济。权利救济既是给受损害的权利以补偿,又是对违法权力的一种抑制和监督。因此,要切实按照行政复议、行政诉讼、行政赔偿等法律法规的要求，为群众参与反腐败设置和提供各种权利救济手段，维护公民的控诉权、辩护权、上诉权和申诉权，解除群众参与反腐败的后顾之忧。

三是加大对侵权行为的监督和查处力度。为了加强对侵权行为的监督，方便广大人民群众举报投诉，除构成犯罪的以外，宜将分散在各执纪执法部门的侵权监督职能归集到纪检监察机关统一行使，并允许纪检监察机关在立案调查中采用一些密侦手段，适当增大纪检监察机关的处分权限和组织处理的建议权限，以硬化纪检监察机关对侵权行为的监督。

3. 组织到位

反腐败领导体制和工作机制已经明确，开展反腐败斗争，必须坚持党的领导。这是走符合中国国情的反腐败斗争道路的一条成功经验。各级党委、政府，特别是党政主要领导要按照党风廉政建设责任制的要求，切实加强群众参与反腐败斗争的组织领导，保证群众参与的组织性。当前重点要抓好以下三个方面。

一是要落实责任。把群众参与反腐败斗争列入党风廉政建设责任制的大框架内，规定各级党委、政府在组织引导群众参与方面的具体责任；列入每年反腐败的工作部署，确定组织群众参与反腐败斗争的具体内容、要求、标准等，作为党风廉政建设责任制执行情况检查和检验反腐败斗争成效的重要内容加以考核。

二是要有组织保障。各级党委要建立群众参与反腐败斗争领导小组，研究确定具体抓落实的规划、方案和措施。

三是要突出工作重点。当前要不断探索工作路子，把加强全社会反腐倡廉宣传教育，营造全社会反腐倡廉的良好氛围作为突出重点来抓。

浙江省社科联社科普及课题成果

课题编号: 15ZC32

课题名称: 扩大群众参与反腐败有效途径问题探析

负责人:韩丹

工作单位:杭州职业技术学院