今年8月，中山市在黄圃镇召开全市低效工业园区升级改造现场会，对全市低效工业园改造工作作了新一轮部署。
这是继《中山市城市更新管理办法》《中山市旧厂房升级改造实施细则》《中山市旧村庄旧城镇全面改造实施细则》等城市更新新政生效实施后，中山召开的首个低效工业园改造工作专题会议。
其发出的信号十分清晰：向存量要空间，推动土地利用从“增量扩张”向“存量优化”转变。系列城市更新新政策实施后的首个“工改工”项目也在当天的现场会上动工，新一轮低效工业园改造攻坚战正式打响。
中山市工业园区。
困局
项目“落地难”，用地问题占多数
向存量土地空间发起攻坚，这在工业城市已不是新鲜事。自2014年起，中山市就曾针对闲置土地处置工作出台《中山市闲置土地处置实施办法》系列政策文件。2016年，中山市委市政府总结分析制约中山发展的四个“难以为继”问题时提出：以土地扩张为主的发展模式难以为继。这一年，中山市当年工业增加值增速6.5%，增速已连续4年下滑，相比2012年，增速下降约8个百分点。另一方面，从2012年至2016年，中山市新引进项目数量持续增加，项目用地需求不断增长。
2015年，中山市国土部门曾公布全市招商引资落地难项目情况表，在落地难项目中，涉及用地问题的超过五成。
中山产业与土地空间的矛盾困局，与中山特殊“市-镇”行政体系有一定关系。在中山的招商引资工作中，镇街主导力量较大，工业用地开发利用也以镇街为主。部分镇街在工业用地的统筹利用、供应管理、供后监管力度不足，土地“三规”不符，导致土地闲置、低效用地，“有项目无用地、有用地无项目”的现象较为突出。
探索
从体制机制入手，重塑城市更新政策体系
梳理近五年来中山有关用地政策的改革，有两个节点值得关注：一个是在2016年，中山市推出《关于促进低效工业用地盘活利用的实施意见》，将六类工业用地定性为低效工业用地，并提出盘活利用低效用地的途径和措施，包括对土地使用权人自行改造提供了扶持奖励资金等，为低效用地治理提供指引；随后，中山市还试行工业用地“先租后让”“弹性年限出让”等办法，减少土地低效利用、土地闲置等现象。
中山市低效工业园改造项目。
另一个比较大的节点在2019年，中山治理低效用地的力度进一步加大。当年，中山启动《中山市国土空间总体规划（2020-2035）》编制工作，在当年召开的编制工作动员会上，“土地管理”成为高频词。
会上，中山市委书记主要领导直接点题：能不能解决土地管理问题，关系着中山能否打赢经济翻身仗、实现重振虎威和长远可持续发展。2019年，中山市成立国土空间规划委员会，当年出台国土规划政策超过25份，土地管理和城市更新政策体系得到重塑。
在补齐政策领域短板的基础上，中山拉开了低效用地治理工作实施的大幕。2020年，中山实施“三个年”，其中一个为“项目落地年”，用地保障被放在了突出位置，重点在盘活存量和推进镇村工业园改造上下功夫，坚决向闲置用地、批而未供用地以及镇村低效工业用地开刀、开战。
镇街是中山发起用地管理改革的主阵地，中山市委十四届九次全会明确提出，要大力拓展镇街产业发展空间，加快镇村低效工业园区改造和城市更新，并确定小榄、古镇、东凤、黄圃等镇街试点先行。
实践
“亩均论英雄”，向低效用地“开战”
今年8月6日，在一声汽笛巨响后，位于中山市黄圃镇马新工业区内的创志工业城“工改工”项目正式动工，桩机铛铛作响，在园区内打下改造工程的第一根桩。
按照改造计划，项目将打造成为总建筑面积约37万平方米，集中生产、科研、办公、仓储融为一体的“花园式”工业科技园区。项目建成后，该工业园区容积率将从原来的0.33跃升至3.5，增加近10倍，年产值预计提升4倍。
黄圃镇工业园区。
黄圃镇是中山的传统工业重镇，用地需求突出，同时，产业转型升级的任务也较重。黄圃镇的产城转型现状是一个缩影，对于以制造业为支柱的中山而言，要推动制造业和城市形态向高端跃升，就必须向低效用地“开战”，而镇村工业园就是这种低效土地的主体。
在过去近40年的发展历程中，中山市形成了多个层次的工业园区。据工信部门调查统计，目前中山市内有70个工业园区散落分布在各镇街，占地总面积超过38万亩，其中工业用地总面积19.2万亩，在已批的工业用地中，容积率1.5以下的占六成。过半园区以传统产业为主导，仅两成园区的战略性新兴产业（新一代信息技术、健康医药和高端装备制造等）初具规模。与一些周边城市相比，中山现有的园区亩均销售收入和亩均税收相对偏低。
对于中山而言，低效工业园改造已不是一项单纯的空间改造工作，更是地区的产业升级的一项攻坚任务。2020年，中山市工信局发布《中山市产业体系重构工程实施方案(征求意见稿)》，提出树立“亩均论英雄”理念，实施产业用地亩均效益综合评价，形成激励和倒逼机制，加快淘汰低效、落后产能，提升亩产效益，打造更多“高产田”“亩产英雄”。
同时，以小榄、古镇等镇街先行试点，打造一批镇村工业园区升级改造示范园区。具体目标为未来五年拆除整理不少于5万亩低效工业园，腾挪出工业用地3万亩，打造一批“万亩千亿”高能级产业发展新载体。
截至今年3月底，中山市重点改造项目中的三乡白石、黄圃大岑等4个千亩级低效工业园升级改造项目已开展前期工作，东区沙岗村等旧村庄旧城镇改造项目稳步推进。
今年以来，中山已批准改造方案45宗，面积超过1600亩，完善历史用地手续多宗，预计新建高标准厂房230多亩，亩均税收较改造前增长5倍，小榄天集、绩东二工业园、黄圃创志等一批项目已动工改造。
实施低效工业园形态改造只是第一步，除了高产出，改造工作还要为园区导入新的产业资源。
中山市城市更新部门提出，中山将围绕广东省重点发展的20个战略性产业集群和中山市重点发展的新一代信息技术、健康医药、高端装备制造三大战略性新兴产业，结合园区实际，为园区开展强链、补链、拓链招商。
【采写】南方日报记者 雷海泉
【摄影】南方日报记者 叶志文
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